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观点 2019-04-10 16:04

北约必须克服五大挑战才能保持举足轻重的地位

郭道平 摘自 英国国际战略研究所网站

2019年4月4日,英国国际战略研究所(IISS)网站发布了题为“Five challenges that NATO must overcome to stay relevant”的分析文章,作者是国防政策和战略咨询高级研究员法布里斯·波蒂埃。文章指出,在成立70周年之际,北约面临着一些最艰巨的挑战。对其采取无视或轻描淡写的态度,可能会使这个联盟落入无关紧要的地步。

尽管我们最近的历史经历了各种曲折,但北约已经成立70周年了。作为欧洲领土的扞卫者,反对修正主义的俄罗斯,它甚至发现了新的生命。未来几天,预计会有许多关于这个以北约为基石、持久的跨大西洋联盟的庆祝声明。

然而,在联盟展望未来时,它将如何应对已经出现的一些最重要的转变和威胁?以下是北约要想在其成立百年时保持同样的活力,需要应对的一些最重大的挑战。

不断变化的欧洲防务

欧洲终于意识到认真对待防务的必要性。经过数十年的削减,所有成员国的国防预算都在上升。然而,由于冷战期间依赖美国的假定,对防务30多年的忽视在短短几年内无法得到扭转。

德国(一个因GDP规模庞大而能真正左右欧洲防务的国家)仍远远落后于其支出承诺,这就是一个例子。但欧洲无疑正在恢复防务能力。欧盟委员会已承诺提供数十亿欧元来帮助提升这类能力。

法国正在推进新的欧洲防务和安全条约,并采取更多的措施来强化欧洲的运行机制。未来几年,问题不在于欧洲人是否做得更多,而是他们做些什么。每一个新的公告或倡议背后隐藏着不同的愿景:联邦主义者支持将欧盟框架下的全面一体化防务作为前进的唯一途径;大西洋主义者仍然认为北约是提出欧洲防务倡议的唯一场所;而更多绕过集体架构的政府间措施是在特设联盟中发挥作用。

欧洲防务通常最终被拉向不同的方向,导致其能力低于其各部分的总和。北约需要注意不要阻碍欧洲的倡议,这些倡议最终会带来更多的资源和能力,但在这个过程中要避免使其空洞化。

如果欧洲成员国开始考虑某些形式的集体防务保证,那么法国总统马克龙在其泛欧文章中提到了北约的一条红线。这是一个漫长的过程,但它无疑将触及北约的核心使命,并要求对其任务进行更根本的重新调整。

新的安保艺术

具有讽刺意味的是,北约通过恢复其最初的使命——确保欧洲的领土防御获得了新的生命。自2014年俄罗斯对乌克兰开战以来所采取的威慑措施在几年前是不可想象的。然而矛盾的是,北约正在采取传统措施应对俄罗斯的非传统战法。

的确,对于乌克兰、格鲁吉亚甚至叙利亚等脆弱国家,俄罗斯不会回避展示其军事力量,但它较少采用传统手段,通常是以所谓的“混合”措施来对抗北约盟国。其中包括使用化学等级的武器进行有针对性的暗杀、网络攻击、虚假信息和选举干预,以及在波罗的海和北大西洋地区的军力展示。

虽然俄罗斯依靠其“数字”战法,北约仍坚持一系列大致相同的作法:规划、指挥结构、部队部署,并且往往多半是长期谈判。索尔兹伯里袭击事件之后,北约的反应证明了该联盟在应对非常规袭击方面遇到了困难。

事实上,欧盟在这种不同寻常的情况下更有能力成为第一应对者,但它往往缺乏强有力的授权。因此,北约的困境是:当威胁跨越军事和民用领域时,它怎么成为一个可靠的集体防御组织?北约和欧盟之间更紧密的协调令人鼓舞,但很少有人相信,面对重大紧急情况,这两个组织可以有效协调一系列强有力的反应。

战略不稳定的新时代

战略窘迫不仅来自非传统威胁,还来自高度复杂威胁的扩大。首先是俄罗斯脱离“中导条约”,欧洲存在新导弹竞赛的风险,该条约迄今为止一直使陆基巡航导弹远离欧洲领土。除了试图找到一个共同立场,北约可以做的事情很少,只能坐观其领土上可能发生的日益尖端的军备竞赛。

太空也在成为一个竞争日益激烈的领域,无论是新的私人运营商,还是各国都在展示自己的技术力量。如果中国2007年的反卫星测试对许多人来说是一个警钟,最近印度类似的测试证实了一个新的现实:太空正迅速成为全球和地区大国昭示其军事野心的领域。如果北约将卫星和太空能力主要用于侦察,那么它就只是一个客户而不是完全成熟的玩家。欧盟在太空中发挥更大的作用,也面临着欧洲空间部门高度分散的问题,目前欧洲卫星财团的数量不下7个。北约可能到了将太空视为一个不断增长的作战领域的时候,并设计出一个更清晰的态势,因为它与网络的关系越来越密切。

中国因素

虽然北约最终试图牢牢制像俄罗斯这样的国家政权,但另一个国家,即中国,却出现了一种更复杂的新威胁。奥巴马政府所谓的“亚洲再平衡”战略,引发了欧洲盟国当时就中国对北约意味着什么的深刻反省。在俄罗斯对乌克兰的侵略之后,当北约的重点更接近本土时,这一切都被搁置了。

但就如我(本文作者)当时对北约总部发出的警告,如果北约不去亚太地区,该地区将会来到北约。在全能的中国最高领导人的领导下,最近几年的发展情况只能证实了这一点。中国至少在3个层面上现已成为北约的一个重要问号:其在印度太平洋地区不断扩大的军事态势,以及在非洲和中东更加自信的存在;其经济和技术足迹威胁到欧洲自己的工业和技术基础;华盛顿与北京之间的竞争越来越激烈,欧洲卷入了两者之间。

除了积极介入印度太平洋地区的少数盟国的努力之外,北约对华态度仅限于低调对话和表达一些对南海岛屿特征军事化的担忧。与日本或澳大利亚等志同道合的伙伴密切合作,可能是更好地管理中国因素的有效途径。

特朗普对美欧关系的影响

但北约面临的最大挑战是它的核心——确保美国保持参与。在特朗普总统开始上演他与联盟爱恨交织的戏剧之前,美国和欧洲之间的关系已经开始转变。紧张状况超越了政治取向或领导风格,并且表达了更为深刻的东西:美国公众越来越不愿意将美国的权力扩展到国外,甚至更多地将美欧结盟视为过去的遗留物。

对于华盛顿来说,欧洲是最亲密的志同道合的国家群体之一,但情感联系的变化与美国人口结构的变化一样。人们可以指责或否认这种长期趋势,但北约必须弄清楚如何重塑美国和欧洲之间的伙伴关系,而现在美国只是以交易的方式看待它,而欧洲则沉迷于反美姿态。

上述五大挑战是令人生畏的长期转变,北约传统的工具箱几乎没有用处。对其采取无视或轻描淡写的态度,可能会使这个联盟落入无关紧要的地步。

最终,北约的长期健康状况将取决于未来的美国和欧洲领导人能否达成新伙伴关系的条约。但这只有在特朗普风暴过去之后才能实现。在70周年之际,北约联盟还没有解决一些最大的挑战。

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